這個問題我在平時的輔導中多次講解過，答題要求分為四題。第一題為概括材料內(nèi)容，要求寫250字左右。第二題提出，一個高檔小區(qū)和鄰近的老社區(qū)居民對于治理攤販問題有不同想法，請答題者提出200字左右的治理措施解決這一矛盾。第三題是針對過去治理無證攤販過程中不妥的做法進行分析，要求寫300字左右。第四題要求寫一篇“關于北京市城市攤販管理的思考”的議論文，800字到1200字。
為了幫助廣大考生核對答案和對治理無證攤販的城市管理的問題有所了解，我對治理無證攤販和城市管理的問題作一下重點講解。
一、問題綜述
隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展、城市建設的不斷加快、外來人口的頻繁流動、企業(yè)的“關、停、并、轉(zhuǎn)”等因素，致使無證流動攤販屢禁不止，成了群眾投訴的熱點、社會反映的焦點，同時也成為城市管理工作的重點和難點。整治無證流動攤販，成為了各地城市管理者十分頭疼的大事。今年以來，雖有多個城市提出建設“不設攤城市”的設想，但收效甚微。
城市管理綜合執(zhí)法是我國在城市管理領域?qū)?zhí)法形式進行的一種新的嘗試。盡管目前全國各地城管執(zhí)法部門依據(jù)國家《行政處罰法》及有關法律法規(guī)，在體制、機制、設置等方面進行了諸多有益的試點和嘗試，也取得了一些明顯的效果，但是還沒有從根本上擺脫管理危機和信任危機：一方面，城市管理綜合行政執(zhí)法工作難于走出“整治－回潮－再整治－再回潮”的怪圈，新的矛盾和問題又不斷涌現(xiàn)；另一方面，城管執(zhí)法隊伍的辛勤勞動不被廣大市民群眾認可，出現(xiàn)了各地只要進行政府行風和效能評議，城管執(zhí)法部門的排名就會靠后的尷尬局面，形象差、威信低的現(xiàn)象仍較為突出。尤其是隨著近年來城市化進程的加快和城市規(guī)模的擴大，城市管理面臨的新情況、新矛盾和新問題日益復雜。
二、我國城市管理的發(fā)展進程
“城管”是行政執(zhí)法主體的一種，它的全稱是“城市管理綜合執(zhí)法”部門。此類部門在各地的名稱不一：有的地方叫“城市管理綜合執(zhí)法局”，有的地方稱“城市管理綜合執(zhí)法支隊”�！熬C合執(zhí)法”又稱“相對集中行政處罰權”，它的法律依據(jù)是《行政處罰法》第十六條：“國務院或者經(jīng)國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使�！�
�。保梗梗纺暌詠�，地方開展“綜合執(zhí)法”工作，由國務院分別批準（例如廣州市作為早的試點城市之一，開展綜合執(zhí)法是依據(jù)國務院法制局１９９７年１２月２４日發(fā)布的《關于在廣東省開展城市管理綜合執(zhí)法試點工作的復函》）。１９９９年《國務院關于全面推進依法行政的決定》提到“繼續(xù)積極推進相對集中行政處罰權的試點工作，并在總結試點經(jīng)驗的基礎上，擴大試點范圍”；２０００年國務院辦公廳發(fā)布《關于繼續(xù)做好相對集中行政處罰試點工作的通知》；２００２年國務院又發(fā)布《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》。根據(jù)以上三個文件，開展“相對集中行政處罰權”的范圍，正在從試點城市走向全國。但與此同時，城市管理綜合執(zhí)法所引發(fā)的社會矛盾沖突也備受關注。一方面，對于城管執(zhí)法手段的簡單粗暴，市民（特別是被管理對象）一直非議不斷；另一方面，以２００６年北京城管工作人員李志強在執(zhí)法工作中被無照經(jīng)營者殺害為極端表現(xiàn)，頻繁發(fā)生的“暴力抗法”事件又使得城管工作者的委屈和擔憂不斷加劇。當各級政府、城管部門及其執(zhí)法人員所付出的甚至包括生命在內(nèi)的昂貴代價與市民的抱怨形成強烈的對比時，我們不得不再次拷問這一制度設計的合理性。
三、我國城市管理目前存在的問題及原因
城管執(zhí)法與市民之間的對抗，是這一制度自身所無法克服的先天性疾病，集中體現(xiàn)在以下三個方面：
第一，處罰權與管理權的分離，人為制造了城管與其管理對象之間的對立。作為一個除了處罰權以外再沒有其他任何管理職能的部門，“城管”在行政相對人眼里的形象可想而知，更不必說城管的管理對象多是生活在社會下層的人群，例如無照經(jīng)營的小商販，廣東人稱之為“走鬼”，其實是一聲呼喊“走——鬼來了”的簡寫，城管被稱作“鬼”。這個俗語，很形象地反映了城管與小商販之間的關系。
第二，城管執(zhí)法人員無法達到該項工作所真正需要的素質(zhì)。不是說城管人員自身素質(zhì)差，而是說“相對集中行使行政處罰權”給執(zhí)法主體提出了絕大多數(shù)人所無法實現(xiàn)的素質(zhì)要求——只有當執(zhí)法人員對其工作所涉及的工商、環(huán)境、園林、衛(wèi)生、規(guī)劃等多個領域的行政管理相關專業(yè)知識和法律知識都非常精通時，他作出的處罰才比較專業(yè)、比較容易為相對方所接受。必須清楚，處罰權是行政權中嚴厲、對相對方影響大、容易引發(fā)社會矛盾的一項權力，因此它需要謹慎的行使。而城管執(zhí)法所特有的跨多個領域行使處罰權，卻使得必要的謹慎都無法實現(xiàn)。
第三，市容治理的關鍵是否在于城管？這是問題的焦點所在。造成城市臟、亂、差的“罪魁禍首”，看起來似乎是那些無照商販、占道經(jīng)營者、違法建設的主人等；而一說市容問題，城管就責無旁貸。城管任務之艱巨、以至于依賴現(xiàn)行制度幾乎是不可能完成，就因為城管執(zhí)法的目標，直接指向了上述底層人群的生存手段。他們當中的很多人本來應該是社會援助的對象，卻因為自謀生路（當然，為了降低謀生成本而普遍涉嫌違法）而成了城管打擊的對象。當下層人群的生存被人為置于天平的一端，而與城市的整潔、秩序“ＰＫ”時，對這種嚴重不平衡之間所可能導致的后果，立法者和管理者是否有足夠的心理準備和制度準備？
從根本上來說，政府對于城管所寄予的厚望，是后者所不可能單獨完成的任務；現(xiàn)行制度所提供的手段（“相對集中行政處罰權”），不僅不能支持城管去實現(xiàn)使命（突出表現(xiàn)在小商販們與城管之間的“游擊戰(zhàn)”），反而使它成為“眾矢之的”——上級的要求、市民的抱怨和相對人的抵觸，將成為城管所不能承受之重。在更多、更激烈的矛盾沖突爆發(fā)之前，尋找更有效的城市管理（例如提供更多的廉價交易市場，而不僅僅是處罰無照經(jīng)營者）手段，比絞盡腦汁設計如何“加強”城管執(zhí)法（處罰）的力度，應該具有更多的積極意義。
四、無證流動攤販的主體構成和經(jīng)營內(nèi)容
所謂無證流動攤販，是指無固定經(jīng)營場所、無營業(yè)執(zhí)照、無注冊資金，也沒有合法攤位證、流動性大的攤位。其主要由以下五類人員組成：（一）無業(yè)、下崗或待業(yè)人員；（二）外來流動人員（文化素質(zhì)偏低）；（三）部分“兩勞”（勞動教養(yǎng)、勞動改造釋放）人員；（四）部分退休人員；（五）本地農(nóng)民（自產(chǎn)自銷）。
無證流動攤販的經(jīng)營內(nèi)容：其經(jīng)營內(nèi)容品種多，門類齊，應有盡有，以日常生活用品、水果、蔬菜、早點、熟食、油炸食品為主。經(jīng)營工具多以自制手推車、自行車和人力三輪車為主，機動車較少（賣水果時有）。流動攤販對市場的需求變化有極強的應變性，能根據(jù)市場的變化及時快速地調(diào)整自己的經(jīng)營內(nèi)容，以迎合消費者的需求。
五、無證流動攤販的產(chǎn)生原因
流動攤販的產(chǎn)生根源在于我國城市化進程的加快、國有企業(yè)改制等原因?qū)е碌膭趧恿Ω挥�，就業(yè)形勢嚴峻的客觀現(xiàn)實，是我國社會、經(jīng)濟還不夠發(fā)達，部分人民生活水平相對低下的集中體現(xiàn)，具體原因主要有以下幾種：
�。ㄒ唬┘Q(mào)市場建設滯后，布局不合理。隨著城市建設的不斷發(fā)展，目前城區(qū)特別是有些社區(qū)生活基礎設施配套不完善的問題越來越突出，方便群眾就近購買日常生活用品的“市、場”等極度缺乏。而流動攤販以其商品價廉、經(jīng)營方式靈活、購買方便，能滿足一定消費群體的需求等特點而在市場上占有一席之地。
（二）弱勢群體的生存和獲利途徑。隨著市場經(jīng)濟的飛速發(fā)展，下崗失業(yè)人員增多和農(nóng)民大量涌入城市，他們多數(shù)文化程度低、無技術、無資本，為了謀求生存空間或者渴求獲得可觀的經(jīng)濟收益，做無證流動商販便成為其首選的謀利方式。據(jù)調(diào)查，無照商販中75％是非常住人口，他們居無定所、流動頻繁、成分復雜；25％是無其他經(jīng)濟來源收入的城鎮(zhèn)困難家庭和失業(yè)人員。為了逃避各種賦稅，降低經(jīng)營成本，謀取大利潤，擴大生存空間，多在街頭就地設攤，流動經(jīng)營。他們通常被人們視為弱勢群體，每當執(zhí)法人員依法管理時，極易引發(fā)群眾不滿情緒，群眾或為其說情，甚至干擾、阻撓執(zhí)法，更有部分別有用心的人趁機唆使不明人員混淆視聽、制造混亂，嚴重阻礙了城管執(zhí)法人員依法執(zhí)法。
（三）獲利大，即便取締或處罰效果也不理想。據(jù)統(tǒng)計，流動攤販秤量工具90%以上使用的是“二八、三七秤”，甚至“四六秤”，概率達98%以上。因此，投資少、成本低、風險小、收效快，成為低收入家庭和外來流動人員的首選，加上其對市場的適應性強，經(jīng)營內(nèi)容調(diào)整快、無稅收，只要經(jīng)營者頭腦靈活，肯吃苦，其收入養(yǎng)家糊口沒問題，收入好的流動攤販甚至不低于企業(yè)白領。如此大的利益驅(qū)動，就會使他們在又受到取締或處罰后，又地進行無照經(jīng)營，難以徹底根除。
�。ㄋ模⿵碗s的人情關系加大了執(zhí)法難度。城市小，而城管執(zhí)法人員90%以上是土生土長的本地人，本城的人算來算去都能攀上點親戚關系，說情者多；執(zhí)法時間一長，隊員們天天在街頭轉(zhuǎn)，與流動攤販天天打交道，熟識了，有時對他們進行取締、管理處罰時也就不好意思了。
六、無證流動攤販的主要危害
流動攤販的存在，雖然暫時緩解了就業(yè)壓力，對市民來說價格低，購買方便，但從城市管理的角度來講，卻存在更多弊處，主要有：
�。ㄒ唬﹥A占道路，影響交通安全。流動攤販主要在熱鬧路段、工廠門口、學校門口、小區(qū)門口等人群多的地方設攤，且擺攤時間又正是車流、人流高峰期，使道路更加擁擠，很容易引發(fā)交通事故。
�。ǘ┪廴经h(huán)境，影響居民日常生活。流動攤販沒有固定的經(jīng)營場所，沿街叫賣，噪音嚴重超標，油煙飛揚、污水橫流、果皮和垃圾等遍地狼籍，嚴重污染了環(huán)境，更有不雅的是食客在草坪、居民樓邊隨地大小便，臭氣熏天，路人為之尷尬，居民為之憤慨。
�。ㄈ┛用砂傩�，危害其身心健康。上面已講過：流動攤販所出售的商品雖價格低，但缺斤少兩，以次充好，尤其是出售的食品往往未經(jīng)檢疫，從業(yè)人員沒有健康證，衛(wèi)生狀況之差不言自明，為細菌疾病的傳播提供了佳途徑，對市民的身體健康極為不利。更有一些“少數(shù)民族”流動攤販竟然在景觀路段席地設攤，兜售假冒偽劣的飾品、刀具等物，他們不僅態(tài)度蠻橫，還對過路行人糾纏不清，強買強賣，嚴重侵犯了消費者的合法權益。
�。ㄋ模⿺_亂正常的經(jīng)濟秩序。流動攤販不交稅，無營業(yè)執(zhí)照，所售商品往往是“三無”商品，且任意定價，嚴重擾亂了合法經(jīng)營單位和個人的利益，為假冒偽劣者提供了市場，影響了經(jīng)濟社會健康發(fā)展，城管部門經(jīng)常會收到合法商店的舉報電話和投訴。
�。ㄎ澹├速M和摧毀公共設施。流動攤販占用了本應屬于全社會的公共空間和道路，據(jù)報載，因占道等原因，一般城市道路的保用期已由過去的10年左右降低為3至5年。
�。﹪乐赜绊懗鞘行蜗蠛推肺丁ｋS著城市建設步伐的不斷加快，城市的基礎設施越來越完善，城市環(huán)境越來越優(yōu)美。但是無處不在的流動攤販使原本寬敞、整潔的街道廣場擁擠不堪、骯臟不堪，使城市魅力大打折扣。
七、整治無證流動攤販的措施
綜上所述，要從根本上解決無證攤販，應采取疏導為主、治理為輔、堵疏結合的方針，以城管為主，各個職能部門密切配合，協(xié)調(diào)一致，齊抓共管。
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市民要生存，城市要管理，經(jīng)濟要發(fā)展，社會需穩(wěn)定，面對不同的價值取向，很難作出簡單的取舍。因此，要擺脫目前的執(zhí)法困境，必須對城市管理和綜合執(zhí)法進行全方位的思考，更加理性地作出判斷和選擇。
一是更新城市管理觀念。城市管理者應當順應城市化的發(fā)展趨勢，摒棄“一刀切”、“簡單化”的管理觀念，實行分類指導，分類管理。比如針對小商小販，可以根據(jù)不同的區(qū)域進行分類管理，設定禁止區(qū)、限制經(jīng)營區(qū)和開放區(qū)。在核心、重點區(qū)域，禁止無照攤販的經(jīng)營活動；在非重點、非核心區(qū)域則可以在固定經(jīng)營區(qū)位和時間的前提下允許有限經(jīng)營；而在其他區(qū)域，則可以完全放開允許商販自由經(jīng)營。事實上，很多國際化的大都市中，小攤、小販和無家可歸的流浪人員恰恰都在城市的夾縫中生存，不可能把這些弱勢群體完全推出城市，因為管理者既沒有這樣的權力，也沒有這樣的能力。城市必須具有很強的包容性，不能一味地堵而應當有序疏導，在滿足老百姓不同需求的同時，也將游商小販納入有序的管理范圍之中。
同時，城市管理者還應當樹立階段性和長期性相統(tǒng)一的觀念。面對現(xiàn)代城市出現(xiàn)的各種問題，我們不可能“畢其功于一役”，將所有的城市問題在短時間內(nèi)完全消滅。有些問題具有階段性，隨著時間的推移就能夠得到有效解決，有些問題需要在改革發(fā)展中不斷探索解決。
二是改革城市管理體制。現(xiàn)在的城管綜合執(zhí)法機構，其職能都繼受于其他部門，且缺乏法律保障，因此顯得支離破碎、殘缺不全，影響了執(zhí)法的效果。解決此類問題必須創(chuàng)新執(zhí)法體制。如果原有執(zhí)法機構的有些職能交由綜合執(zhí)法機構去行使更便利、成本更低、效率更高，就應該徹底移交給綜合執(zhí)法機構。職權轉(zhuǎn)移的同時也應該考慮人員編制和經(jīng)費的轉(zhuǎn)移，否則就會在原有執(zhí)法機構基礎之上再增加一個執(zhí)法機構，不符合建立綜合執(zhí)法機構的初衷。同時，還應該重視執(zhí)法部門之間的協(xié)調(diào)與銜接。比如城管執(zhí)法遇到暴力抗法時，因涉及相對人違反《治安管理處罰法》的情形，僅靠城管解決是不現(xiàn)實的，很多城市實行的城管與公安“捆綁式執(zhí)法”就十分必要。體制創(chuàng)新的目的是為了建立更加便民、高效、有權威的綜合執(zhí)法體制。
三是完善城市管理的執(zhí)法方式。城管執(zhí)法不能沒有強制手段，但也不能只靠強制手段，而應該綜合運用各地近年來探索出的行之有效的執(zhí)法方式。比如運用說服教育、指導、獎勵、政策引導、合同等方式，依靠社區(qū)、街道組織及居民志愿者的支持，通過社會的廣泛參與實現(xiàn)執(zhí)法目的。同時，必須依法行政、依法管理的要求，加快城管立法，解決執(zhí)法依據(jù)不足的問題，為城市管理創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。
四是注重完善城市管理的配套政策。城市管理是系統(tǒng)工程，單靠城市執(zhí)法機構的強制性管理是不夠的，各種配套社會政策必須跟進。比如對下崗失業(yè)人員和低收入人群，必須從社會保障政策上逐步解決他們的生計問題。對無照商販流動經(jīng)營問題，有關部門既要考慮商業(yè)網(wǎng)點便民設施的整體布局和建設，也要提高行政效率，降低辦照成本為其辦理營業(yè)執(zhí)照，納入城市管理的范圍。
�。ǘ┘哟笮麄髁Χ龋ぐl(fā)群眾共同參與
“非典”、“禽流感”能夠得以有效控制，與全球范圍加大宣傳力度有很大關系。整治流動攤販也應如此。一是加大報刊、電視、廣播等形式的宣傳引導，提高群眾對城管執(zhí)法的認同度，進而激發(fā)參與度，在擴大群眾參與度的基礎上做文章，在調(diào)動群眾積極性上下功夫。二是加大現(xiàn)場教育宣傳力度，通過現(xiàn)身說法，擺事實、講道理，發(fā)放宣傳單、通知書、提倡議等形式宣傳城市管理的法律法規(guī)，使群眾掌握相應的法律知識，充分認識流動攤販的危害性和整治的必要性，營造市民自覺守法的良好氛圍。三是建立內(nèi)外便民聯(lián)系卡，架起與群眾之間的友誼溝通橋梁，重視群眾反應的意見和問題，及時落實到位，爭取群眾的支持。四是要借助各街道、社區(qū)居委會、物業(yè)管理等社會力量開展對群眾的宣傳，告誡廣大市民購買流動攤的食物在安全、衛(wèi)生等方面得不到保障，不僅使市民認識到城市管理為他們著想，也使流動商販的經(jīng)營活動失去民心。
同時，通過宣傳教育，使攤主不斷提高認識：貧窮絕不是違反法律法規(guī)的借口，弱勢也不是拒絕管理的理由，一味以弱示人，用自己廉價的可憐相賺取他人的同情心，只會暴露出自己的淺顯與無知，讓人更加瞧不起。
�。ㄈ┓e極拓展就業(yè)渠道，妥善安置下崗人員
從城市發(fā)展內(nèi)容來看，城市發(fā)展可劃分為外延和內(nèi)涵發(fā)展兩個階段。當前，在城市發(fā)展由外延發(fā)展向內(nèi)涵發(fā)展轉(zhuǎn)變的過程中，要做好以下幾方面工作：
1、加快城市產(chǎn)業(yè)結構戰(zhàn)略性調(diào)整。要按照城市可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)需求，在大力發(fā)展附加值高、能耗少、排污少、占地少產(chǎn)業(yè)的同時，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，形成二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，既拉動了城市經(jīng)濟發(fā)展，也為社會創(chuàng)造數(shù)以千計的再就業(yè)崗位。
2、積極推進再就業(yè)工程。通過開辦家政服務、早點服務、公用電話、自行車管理、清掃隊、送報隊等新行業(yè)，使勞動就業(yè)與發(fā)展社區(qū)服務相結合，走出一條拓展再就業(yè)的新路子，安置下待崗人員。
3、全面發(fā)動，多方挖潛。利用閑置土地，打時間差，采用政府補貼，街道、社會共同投資的方式，實行誰投資誰受益，調(diào)動社會力量，加快新市場的建設，達到社會效益、經(jīng)濟效益雙豐收，安置適齡就業(yè)人員。
�。ㄋ模﹫猿质瓒陆Y合、以疏為主
為妥善處理市容與繁榮的關系，有效地改善城市環(huán)境，營造良好的經(jīng)營秩序，在周邊集貿(mào)市場少、沿街攤販聚集的路段，應當本著“不影響交通、不影響市容、方便群眾生活”的原則，結合居民小區(qū)的分布情況，由政府牽頭協(xié)調(diào)有關部門選好場所興建市場，就近引導零散、無序的流動攤點進入社區(qū)“統(tǒng)一規(guī)劃定位，統(tǒng)一經(jīng)營設施，統(tǒng)一攤點設置，統(tǒng)一經(jīng)營時間，統(tǒng)一垃圾存放清理”入場入市，合法經(jīng)營。
�。ㄎ澹┮匀藶楸�，變單一執(zhí)法為“五步法”
即一宣傳，二服務，三教育，四管理，五處罰。行使行政執(zhí)法權是城管部門的職責，而不是特權，執(zhí)法人員必須端正執(zhí)法態(tài)度，帶著感情去處理和糾正違章行為。對少數(shù)屢教不改、蓄意鬧事、干擾執(zhí)法的當事人，也要堅持教育在先，提高執(zhí)法技巧，嚴格按照執(zhí)法程序辦案，耐心細致地做好調(diào)查取證工作，避免激化矛盾。
（六）加大巡查和執(zhí)法力度，落實長效管理機制
根據(jù)季節(jié)調(diào)整工作時間，不定時巡查，定人、定時、定崗、定責任，落實高峰崗、錯時崗等；通過疏導與服務的結合，仍不服從管理的，嚴格進行處罰或取締。切實落實隊員交流制度。制止說情風，達到公平、公正的嚴格執(zhí)法，提高執(zhí)法效能。
（七）加強法制建設，實行依法管理
依法治市是現(xiàn)代城市管理的內(nèi)在要求，是社會文明的體現(xiàn)。要不斷的加強法制建設，出臺全國性法規(guī)條例，規(guī)范對流動攤販的管理和處罰，實行依法管理。
