近日，國土資源部正計劃上報《不動產(chǎn)登記條例》給國務(wù)院，不動產(chǎn)信息登記信息管理基礎(chǔ)平臺將與官員財產(chǎn)申報信息等系統(tǒng)并軌，官員瞞報登記資產(chǎn)信息將被“剎車”，“依法以人查房”已被寫進(jìn)條例第6章第72條，全國實行不動產(chǎn)登記信息管理實行互通互享更是“板上釘釘”。
有評論認(rèn)為，不少公眾期待它能夠讓擁有不正常房產(chǎn)數(shù)量的官員現(xiàn)形，更期待它形成由房產(chǎn)打擊貪污的治理邏輯。然而類似訴求難免流于高蹈，單一的不動產(chǎn)登記條例，本質(zhì)上并無法獨立對抗復(fù)雜的社會****現(xiàn)象。
“以人查房”有望成反腐又一利器
也許是承載了人們太多的期許與訴求，“以人查房”入法成為近年來備受民眾關(guān)注的輿論焦點。國土資源部將“依法以人查房”寫入即將上報的《不動產(chǎn)登記條例》草稿，體現(xiàn)民心所向，順應(yīng)大勢所趨，其積極意義值得肯定。不過，鑒于此前曾有過500個城市住房信息聯(lián)網(wǎng)爽約的先例，人們對已“板上釘釘”的全國不動產(chǎn)登記信息聯(lián)網(wǎng)充滿期待。
回顧“以人查房”的入法之路，堪稱艱難而曲折。2006年出臺的《房屋權(quán)屬登記信息查詢暫行辦法》中規(guī)定：“房屋權(quán)屬登記機(jī)關(guān)對房屋權(quán)利的記載信息，單位和個人可以公開查詢”，但隨后成法的《物權(quán)法》卻提出，將登記資料查詢、復(fù)制限于“權(quán)利人、利害關(guān)系人”，登記信息公開范圍有所縮小;近年來，“以人查房”更是被許多地方政府視為“禁止入內(nèi)”的信息查詢禁地，紛紛出臺限制令。國土資源部此次草擬的《不動產(chǎn)登記條例》仍把允許查詢的范圍限定于“權(quán)利人、利害關(guān)系人以及取得權(quán)利人同意的單位和個人”，這或許是受制于其上位法《物權(quán)法》的規(guī)定。
“以人查房”何以如此讓人敏感?保護(hù)個人隱私當(dāng)屬冠冕堂皇的拒絕理由。誠然，作為公民不動產(chǎn)的“住房”，的確屬《物權(quán)法》的保護(hù)范疇，是一般公民不折不扣的個人隱私，但這種“隱私”明顯不同于家庭的銀行存款、首飾細(xì)軟、名表華衣等，為何不能任人查詢?“住房”的本意是人們的棲身之所，當(dāng)屬“社會資源”的一部分，一人多房勢必會擠壓他人的生存空間。香港政府網(wǎng)站允許公民查詢?nèi)我獾奈飿I(yè)信息，就是為了避免有人占有雙重福利。由此解讀，允許“以人查房”不無規(guī)范房產(chǎn)市場、彰顯公平公正、平抑畸高物價之功效。
“以人查房”還承載了公眾的反腐期盼。正如中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長嚴(yán)金明所言：“不動產(chǎn)登記的實質(zhì)功能是保護(hù)所有人的物權(quán)，直接功能是為推出房地產(chǎn)稅做鋪墊，間接功能是反腐等�！北M管條例對“以人查房”設(shè)置了限制條件，但隨著不動產(chǎn)信息登記信息管理基礎(chǔ)平臺與官員財產(chǎn)申報信息等系統(tǒng)的并軌，官員瞞報登記資產(chǎn)信息將有望被“剎車”，只要紀(jì)檢監(jiān)察部門和政法系統(tǒng)充分發(fā)揮不動產(chǎn)登記信息聯(lián)網(wǎng)的作用，切實順應(yīng)民意、履行職責(zé)，《不動產(chǎn)登記條例》有望成為反腐倡廉的又一利器。
其實，無論對于官員還是百姓，只要擁房有據(jù)、來源合法，何懼“以人查房”?正所謂“身正不怕影子斜”。當(dāng)然，“板上釘釘”只是表明一種決心與趨勢，讓“依法以人查房”落地，還需解決好“最后一公里”的問題。期待相關(guān)部門回應(yīng)民眾關(guān)切，提升工作效率，盡快使“以人查房”的立法行動，早日成為有法必依的“靴子落地”。
不必高估“以人查房”的反腐功能
支持執(zhí)法部門“以人查房”，如果得以通過，將是一項制度利好。不過，對于“以人查房”的反腐作用，筆者仍然覺得，不宜冀望太高。因為進(jìn)一步分析一下報道就會發(fā)現(xiàn)，《條例》所界定的“以人查房”，并沒有太多讓人感到意外的內(nèi)容，并非完全沒有限制。
對于個人“以人查房”，《條例》規(guī)定，“權(quán)利人、利害關(guān)系人以及取得權(quán)利人同意的單位和個人可以申請查詢、復(fù)制登記信息”;而對于職能部門則規(guī)定，“人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)等有權(quán)查詢與調(diào)查、處理案件有關(guān)的登記資料”。同時，還明確要求，相關(guān)機(jī)構(gòu)人員需對不動產(chǎn)保密，不得涉及個人隱私。也就是說，《條例》所確立的“依法以人查房”，限制相當(dāng)嚴(yán)格，范圍相當(dāng)有限。
實施不動產(chǎn)登記制度的初衷是落實《物權(quán)法》的規(guī)定，從而有效地保護(hù)公民財產(chǎn)權(quán)，那么從這個角度來說，《條例》對“以人查房”進(jìn)行嚴(yán)格限制、規(guī)范，都是合理和必要的。如果站在反腐角度，“以人查房”的反腐作用則很難樂觀高估。很明顯，其一，在公眾無法自由地對官員“以人查房”的情況下，官員房產(chǎn)勢必難有及時、充分“顯形”的壓力。其二，公檢法等機(jī)構(gòu)“以人查房”的權(quán)力固然大，但是如果與案件無關(guān)，當(dāng)然也就難以主動查詢官員房產(chǎn)。其三，即使沒有“以人查房”限制，“不動產(chǎn)登記”也不等于官員房產(chǎn)都會被登記，更不等于它們都會被客觀、準(zhǔn)確地登記。
正如專家所言，“不動產(chǎn)登記的實質(zhì)功能是保護(hù)所有人的物權(quán)，直接功能是為推出房產(chǎn)稅做鋪墊，間接功能是反腐”。不動產(chǎn)登記制度以及相應(yīng)的“以人查房”，在一定程度上固然具備反腐作用;但從根本上看，“反腐”并非不動產(chǎn)登記制度足以和應(yīng)該勝任的功能。如果將反腐功能強加與不動產(chǎn)登記制度，則勢必會造成一種制度錯位，妨礙并損害其“保護(hù)產(chǎn)權(quán)”的基本功能。
其實，真正足以和應(yīng)該勝任反腐功能的只能是官員財產(chǎn)公開制度，相比“不動產(chǎn)登記制度”，它顯然具備許多無可替代的反腐優(yōu)勢。其一，針對官員的全部財產(chǎn)，而不涉及一般民眾的財產(chǎn)。其二，官員必須主動提前公開、自證清白，而無須等到事后“以人查房”，這不僅有利于事后查腐，更有利于事前防腐。其三，便于公眾直接參與、公開監(jiān)督，而不于依賴反腐職能部門的涉案查詢。
辯證看待“以人查房”
如果媒體報道屬實，正計劃上報的不動產(chǎn)登記條例中，可謂亮點不少。其中不僅有“依法以人查房”，還有確定的不動產(chǎn)登記信息管理互通互享等等。尤記今年兩會期間，國土部副部長徐德明在接受專訪時表示，對于不動產(chǎn)登記，國土部已在進(jìn)行系列的準(zhǔn)備工作，即將出臺《不動產(chǎn)登記條例》等。對于登記信息是否要會向社會公開的問題，將“尊重公眾的意愿，不愿意公開就不公開”。從“尊重公眾意見公開”到支持“依法以人查房”，這無疑透露出意味深長的信息。
不動產(chǎn)登記制度能夠承擔(dān)多少反腐功能?有恒產(chǎn)者有恒心，不動產(chǎn)登記制度對于現(xiàn)代社會的重要性，已毋庸置疑。但具體到多數(shù)公眾對其的關(guān)注上，則是因為他們對條例承載了熱烈的反腐訴求。不少公眾期待它能夠讓擁有不正常房產(chǎn)數(shù)量的官員現(xiàn)形，更期待它形成由房產(chǎn)打擊貪污的治理邏輯。然而類似訴求難免流于高蹈，單一的不動產(chǎn)登記條例，本質(zhì)上并無法獨立對抗復(fù)雜的社會****現(xiàn)象。關(guān)乎此，專家們事實上也早有論定，不動產(chǎn)登記固然具有多重功能，但其首先在保護(hù)私人物權(quán)與為征收房產(chǎn)稅做準(zhǔn)備，反腐功能尚在其次。
去除對于不動產(chǎn)登記制度的高蹈期待，支持“以人查房”規(guī)定的現(xiàn)實價值才能看得更真切。去年以來，一些地方在紛紛出臺嚴(yán)禁“以人查房”的要求，甚至稱其為個人信息的不正常流出，頂層設(shè)計上的“以人查房”規(guī)定，顯然為監(jiān)督官員財產(chǎn)、處理物權(quán)公開和保護(hù)隱私三者的平衡，提供了一個支點，為如何來政策性監(jiān)督官員房產(chǎn)打開了一道缺口。與此同時，房產(chǎn)專業(yè)人士還以為，不動產(chǎn)登記條例中的支持“以人查房”系列規(guī)定，將促使部分官員進(jìn)行恐慌性拋售，從而促進(jìn)未來房地產(chǎn)市場新房、二手房、租賃市場的有效供應(yīng)量，這對于房地產(chǎn)市場的理性回歸同樣不無裨益。
開放“以人查房”的“限制”不能走樣
可否隨意“以人查房”，世界各個國家的法律規(guī)定是不盡相同的。但“以人查房”在我國之所以成為一個敏感問題，與我國公眾對****的“恨之入骨”是緊密相連的，因為我國還沒有國外那樣的官員財產(chǎn)公開制度�！胺渴濉�、“房嬸”們的落馬，很大程度上就要歸功于“以人查房”的漏洞，正因為如此，當(dāng)一些地方出臺限制或禁止“以人查房”的措施之后，迅速遭到了公眾和輿論的質(zhì)疑。
這次，國土部起草的《不動產(chǎn)登記條例》有限制開放“以人查房”，表面上是對“以人查房”持支持態(tài)度，但能否符合公眾期待，關(guān)鍵就在于其“有限制”不能走樣，否則就可能異化為實際上的限制或禁止“以人查房”。關(guān)于“以人查房”的限制，《條例》的限制是兩方面的：一是將可以查詢的主體限制在“權(quán)利人、利害關(guān)系人以及取得權(quán)利人同意的單位和個人”;二是程序上的“申請查詢、復(fù)制登記信息”。
一般情況下，個人要取得官員對自己“以人查房”的同意，幾乎是不可能的，那么，如何界定誰是與官員相關(guān)的權(quán)利人、利害關(guān)系人就十分重要了。如果“權(quán)利人、利害關(guān)系人”的范圍過于局限，實際上就是否定了公眾對官員“以人查房”的權(quán)利。另外，“以人查房”必須以“申請”為前提，申請能否得到批準(zhǔn)，多長時限內(nèi)必須得到批準(zhǔn)，就成了另一個關(guān)鍵問題。如果申請動不動不批，或者拖延批準(zhǔn)，就可能耽誤“以人查房”的反****時機(jī)。
官員制定政策、執(zhí)行政策，官員的俸祿完全來自納稅人，廣義來說，每一個公眾都是官員的權(quán)利人，都是和官員是否****的利害關(guān)系人;但從狹義來說，“權(quán)利人、利害關(guān)系人”又是一個法律術(shù)語，往往限制在“直接當(dāng)事人”或有證據(jù)證明的“間接當(dāng)事人”身上。怎么對應(yīng)官員的“權(quán)利人、利害關(guān)系人”，“以人查房”的限制就會有天壤之別。既然《條例》規(guī)定“具體辦法由國務(wù)院國土部門起草”，那么，國土部門就當(dāng)以公眾利益為上。
至于對官員進(jìn)行“以人查房”是否需要“申請”的限制，實際上也是可以商榷的。監(jiān)督官員是否****，是每一位公眾的正當(dāng)權(quán)益，如果要設(shè)置“申請”的前提的條件，實際上就是在為公眾監(jiān)督官員設(shè)置障礙。而且，《條例》也沒有明確“查詢、復(fù)制登記信息”是否收費的問題，如果進(jìn)行收費，無疑是進(jìn)一步抬高了公眾監(jiān)督官員的成本，這與反****的本質(zhì)要求是背道而馳的。因此，也希望國土部門在制定具體辦法時，對此加以考慮。
十八屆三中全會的《決定》提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革”，在這一背景下，個人房產(chǎn)信息就不僅涉及到是否是公民個人隱私的問題了。如果個人房產(chǎn)信息不公開，政府官員就可能在房屋價值評估中徇私舞弊，而公眾又可能無法對其進(jìn)行有效監(jiān)督。正因為如此，在美國這個高度重視個人隱私的國家，個人房產(chǎn)信息卻是極度透明的，幾乎所有個人住宅都可以在商業(yè)網(wǎng)站或地方政府網(wǎng)站中查詢到具體的房屋信息，包括成交合同、貸款紀(jì)錄、地稅情況等，文件的掃描件也可以下載，當(dāng)然，整個過程是既不需要辦任何手續(xù)，也不須交費的。
2013年2月，在“以人查房”最為爭議的關(guān)頭，新浪網(wǎng)有一個調(diào)查顯示，87.7%的人表示不支持約束“以人查房”，只有9.8%的人表示不支持“以人查房”，2.5%的人表示不好說;76.1%的人認(rèn)為“以人查房”可以抑制炒房，17.8%的人認(rèn)為并不能抑制炒房，6.1%的人表示不好說�？梢�，允許“以人查房”是“一箭三雕”的，可以反腐、可以抑制炒房，還可以監(jiān)督房產(chǎn)稅的公平公正。那么，《不動產(chǎn)登記條例》在“以人查房”的問題上，何不完全尊重民意呢?(郭文婧)
支持以人查房需配套制度推進(jìn)
官員房產(chǎn)確實敏感。一方面，這的確是個人隱私。如果一個官員潔身自好，其房產(chǎn)只是其合法收入所得，那么這份房產(chǎn)就是其個人隱私，如果任由這份房產(chǎn)信息公開，就可能對其生活、工作產(chǎn)生諸多不便。另一方面，這又確實與公眾知情權(quán)有關(guān)。在房價高企的今天，官員房產(chǎn)的數(shù)量直接決定了官員財產(chǎn)的狀況，如果一個官員的房產(chǎn)數(shù)量和價值超過了其合理的收入，這樣的官員就可能存在貪腐情形。
因此，在官員房產(chǎn)問題上必然存在一種緊張關(guān)系——個人隱私與公眾知情權(quán)之間的緊張關(guān)系。對于這種緊張關(guān)系，只能以制度加以規(guī)范——支持公眾的知情權(quán)，保護(hù)官員的隱私權(quán)。其中，最關(guān)鍵的問題是支持而不是限制公眾查詢官員房產(chǎn)。若無扎實的行動和具體的制度作為依托和跟進(jìn)，言語上的承諾帶不來真正的公信力。
首先，應(yīng)降低公眾查詢的門檻。盡管官員的隱私需要保護(hù)，但是隱私與隱私權(quán)是兩個概念，官員的隱私需要保護(hù)，但是作為公權(quán)力的掌握和使用者，他們的隱私權(quán)又必然要作出一定的讓渡。因此，在保護(hù)、規(guī)范官員房產(chǎn)查詢時，應(yīng)該降低個人查詢的門檻，對于規(guī)定中的查詢主體和資格予以明確，并將查詢的難度和條件不斷降低。比如，媒體是否有權(quán)進(jìn)行官員房產(chǎn)信息的查詢?媒體與官員之間可能并不存在具體的利害關(guān)系，但是媒體卻是事實的報道者、公共利益的守望者，以及公眾監(jiān)督的代言人，如果連媒體進(jìn)行相關(guān)查詢都會受到限制，個人查詢能否順利進(jìn)行也就不樂觀。所以，查詢需要規(guī)范，但宗旨應(yīng)該是在規(guī)范的同時，限度地降低公眾查詢的門檻。
其次，應(yīng)加快房產(chǎn)信息的聯(lián)網(wǎng)。如果查詢不存在難度，決定查詢質(zhì)量的就是數(shù)據(jù)的質(zhì)量。假如住房信息聯(lián)網(wǎng)工作已經(jīng)取得實效，官員的個人房產(chǎn)信息只要輸入相關(guān)數(shù)據(jù)就會一目了然，那么查詢就可以收到實效，官員的個人房產(chǎn)乃至財產(chǎn)情況就可以順利“打撈”。而如果住房信息聯(lián)網(wǎng)工作總是原地踏步，官員個人房產(chǎn)只是某地房產(chǎn)或是某人房產(chǎn)，并不是其所有房產(chǎn)，查詢官員房產(chǎn)信息也就存在天然的缺陷。而事實的情形恰恰是，住房信息聯(lián)網(wǎng)工作并未如期實現(xiàn)，總是遲到的聯(lián)網(wǎng)反證了有多少人是不愿意房產(chǎn)信息聯(lián)網(wǎng)的。其實，越是他們不愿意，也就意味著聯(lián)網(wǎng)越是必要。問題是，在這場博弈中，聯(lián)網(wǎng)工作能不能有序推進(jìn)。
長遠(yuǎn)地看，支持查詢官員房產(chǎn)還應(yīng)該納入到官員財產(chǎn)申報的制度建設(shè)中。如此，公眾才能對比現(xiàn)實，看到哪些官員有反常的情況，才能依據(jù)官員申報內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)哪些官員的申報有弄虛作假之處，并在機(jī)制上實現(xiàn)對所有官員的有效監(jiān)督。否則，在支持查詢單兵突進(jìn)下，公眾知情情況也難言根本性改變。
