制定北京城市交通發(fā)展戰(zhàn)略，要從分析北京道路交通現(xiàn)狀和問題的癥結(jié)入手，依據(jù)未來的發(fā)展需要，確定一個時期的交通戰(zhàn)略目標(biāo)，尋求實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)的有效途徑和調(diào)控模式，選擇這一時期道路交通建設(shè)的戰(zhàn)略重點和主要對策，并在實施中依據(jù)情況的變化進行適時的調(diào)控，以保證交通戰(zhàn)略目標(biāo)得以順利實現(xiàn)。
一、交通現(xiàn)狀與癥結(jié)分析
盡管八十年代以來，北京的道路交通建設(shè)和交通管理取得了很大成績，但是，由于歷史和現(xiàn)實的原因，交通需求與供給在總量和結(jié)構(gòu)上的雙重失衡日趨嚴(yán)重，從而導(dǎo)致大范圍的交通擁擠阻塞和城市活動效率每況愈下。造成這種結(jié)果的直接原因有以下幾個方面：
1.汽車交通發(fā)展失控，道路建設(shè)難以適應(yīng)超常增長的需要
近15年來，北京的汽車保有量每年平均遞增率超過15％，個別年份甚至接近20％，而道路長度和道路面積的年平均增加率僅為1.2％和3.7％，致使汽車交通需求， 特別是小汽車交通需求，與市區(qū)路網(wǎng)總?cè)萘恐g的缺口日益擴大。大量的自行車與汽車交叉混行，亦使擁擠阻塞的程度更加加重。市區(qū)中心地區(qū)的道路網(wǎng)負(fù)荷經(jīng)常處于超負(fù)荷狀態(tài)，最終使小汽車這種本屬高效率的交通方式走向高效率的反面。
2.道路網(wǎng)結(jié)構(gòu)和客貨運交通結(jié)構(gòu)不合理，加重了交通擁擠阻塞
市區(qū)道路網(wǎng)容量，除了要有足夠的道路長度和道路面積外，在很大程度上還決定于城市快速路、主干路、次干路和支路之間合理的比例關(guān)系，及其網(wǎng)絡(luò)的連通性等條件。從北京市區(qū)道路網(wǎng)結(jié)構(gòu)看，二環(huán)路和三環(huán)路雖已改建為半封閉的快速路，四環(huán)快速路也修建了一部分，但由于環(huán)路之間缺乏快速聯(lián)絡(luò)線，因而難以成網(wǎng)。北京市區(qū)主干路、次干路與支路的長度比例呈倒梯形，形成了一種非穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，因而在快速路和干路上集中的大量車流難以從網(wǎng)絡(luò)上分流。在這種情況下，不僅加重了干道與快速路的交通負(fù)荷和擁擠阻塞程度，而且，一旦發(fā)生交通事故或車輛“拋錨”，極易造成局部交通癱瘓。
目前，由于不受外部干擾的快速軌道交通建設(shè)嚴(yán)重滯后，受外部干擾的地面常規(guī)公共電、汽車仍是公共客運交通的主要承擔(dān)者，這種非均衡的公共交通結(jié)構(gòu)，在交通擁擠阻塞日益嚴(yán)重的情況下，使公共電、汽車對客流的吸引力下降，其年客運量長年緋徊在30億人次左右（注：其中40％為外來人口），在居民出行中的分擔(dān)率已從70年代末的70％左右降至目前的不足40％。換句話說，原來使用公共電汽車的出行者，已有相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)用小汽車（包括公務(wù)車、出租車和私用車），致使占用道路網(wǎng)容量相當(dāng)大的小汽車，占據(jù)了目前市區(qū)道路網(wǎng)負(fù)荷能力的77％，而小汽車僅承擔(dān)了市區(qū)全部客運量的12％。非社會化客運交通對公共交通和整個城市交通的沖擊，造成了道路容量分配上的嚴(yán)重失衡，加重了交通擁擠阻塞。
由于貨運交通市場管理不佳、貨運交通政策調(diào)控失靈等因素的影響，導(dǎo)致非社會化的單位自備貨運和私人貨運不斷膨脹。與此相反，社會化專業(yè)貨運卻不斷萎縮，其貨運分擔(dān)率已從八十年代初的40％以上降至目前的4.7％。此種非社會化的、過度分散的貨運體制，不僅造成社會貨運運力的過剩和固定資產(chǎn)的巨大浪費（包括能源浪費和環(huán)境污染），使貨運資源配置效率降到最低點。此外，還由于非社會化貨運方式的運輸效率低下，空駛率高，無形中增加了大量無效的出行量，占用和浪費了本來就相當(dāng)緊缺的道路通行能力，加重了道路交通擁擠阻塞的程度。
3.市中心區(qū)土地開發(fā)強度與其交通環(huán)境允許容量的矛盾日益突出
八十年代初，二環(huán)路以內(nèi)的機動車交通量已占全市區(qū)機動車交通量的42％。隨著城市建設(shè)用地以平均每年增加10.73平方公里的速度不斷擴張，中心區(qū)范圍也逐漸擴大到三環(huán)路附近。擴展后的中心區(qū)，特別是其中黃金地段地價的不斷上漲，導(dǎo)致了這一地區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)，以及開發(fā)強度向不利于緩解交通緊張的方向發(fā)展，并與交通環(huán)境允許容量的矛盾日益突出。
應(yīng)該承認(rèn)，利用級差地租的梯度分布原理，在地價高的中心區(qū)引資搞開發(fā)，有其合理與必要的一面。但是，這種開發(fā)活動與其他許多事物一樣，如超過一定的限度，勢必引發(fā)一系列負(fù)面影響，產(chǎn)生與開發(fā)的初衷相悖的負(fù)面效果。據(jù)統(tǒng)計，1991～1995年市區(qū)新建和改擴建項目（單體建筑面積超過1 萬平方米）的總建筑面積為3000萬平方米，其中有70％在三環(huán)路以內(nèi)，且絕大多數(shù)都是生成和吸引大量人流、車流的公共建筑。如果這些高容積率建筑的空間分布不當(dāng)，勢必給本已擁擠不堪的交通干道和商業(yè)街帶來更大的壓力。
4.停車空間和停車設(shè)施嚴(yán)重不足，亂停車現(xiàn)象相當(dāng)普遍
由于種種歷史和現(xiàn)實的原因（其中包括早期的城市規(guī)劃，特別是道路交通規(guī)劃對靜態(tài)交通問題考慮不夠；相當(dāng)一部分大、中型公共建筑的規(guī)劃、設(shè)計和施工沒嚴(yán)格按規(guī)定修建停車設(shè)施或已建的停車庫改作它用；現(xiàn)行的停車收費與停車場管理政策難以形成對投資者的回報等），致使汽車停車設(shè)施嚴(yán)重短缺的矛盾，已從中心區(qū)擴展到市區(qū)外圍、機關(guān)單位大院和生活居住區(qū)。靜態(tài)交通設(shè)施“硬件”短缺和“軟件”不到位，加上停車者只考慮個人方便省事，致使亂停車現(xiàn)象正大范圍蔓延。這種無序現(xiàn)象，既影響市容觀瞻，又占用大量道路空間，不僅加重了道路交通的擁擠阻塞，還對居民生活環(huán)境的安寧構(gòu)成威脅。因此，統(tǒng)籌解決停車問題已刻不容緩。
5.城市交通投資主體單一，難以適應(yīng)當(dāng)前和未來發(fā)展需要
城市交通的建設(shè)和管理需要大量資金投入，而且，在現(xiàn)行交通政策的條件下，投入后的產(chǎn)出大多表現(xiàn)為社會效益（商業(yè)性的對外客運交通和貨運除外），因而無法實現(xiàn)投入的滾動與增值。單靠政府投資是很有限的，這種投資體制實際上不具備補償歷史欠帳、緩解當(dāng)前交通供需矛盾的能力，更難適應(yīng)城市交通未來發(fā)展對巨額資金的需要。為此，必須調(diào)整現(xiàn)行的城市交通政策，改革城市交通投資體制和運營管理體制，明確城市交通所具有的商品性、公益性的雙重屬性，把一切具有商品性的道路交通共享資源納入有償使用和區(qū)別對待的軌道。
綜上所述，由于北京市的現(xiàn)代化、城市化和汽車化正在步入新的發(fā)展階段，交通需求特別是機動車交通需求，正處于超常增長狀態(tài)，因而使歷逐漸積累起來的交通總需求與總供給失衡，導(dǎo)致大范圍交通擁擠阻塞，并最終使城市活動效率日趨下降。北京做為全國的首都，是一座功能與結(jié)構(gòu)復(fù)雜、人口與用地規(guī)模巨大、吸引與輻射范圍廣范、社會活動與經(jīng)濟活動高度集中的特大城市，交通首當(dāng)其沖，所以上述矛盾更加突出。這就是北京城市交通發(fā)展的癥結(jié)所在。
二、交通發(fā)展目標(biāo)與實現(xiàn)這一目標(biāo)的基本途徑和調(diào)控模式
就市內(nèi)交通發(fā)展目標(biāo)而言，應(yīng)通過道路建設(shè)及其網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)合理化、加強軌道交通線路網(wǎng)建設(shè)，實現(xiàn)城市交通管理現(xiàn)代化等措施，力爭在2020年前后，基本建成以快速路、主干路為骨架的城市高效道路網(wǎng)，建成以快速大容量軌道交通、準(zhǔn)快速公共汽車和在公交專用道上運營的常規(guī)公共電、汽車為主體的公共客運交通網(wǎng)絡(luò)；建成以集約化、社會化貨運交通為基礎(chǔ)的貨物集運配送系統(tǒng)。要形成功能健全、結(jié)構(gòu)合理， 并具有較強承載能力與應(yīng)變能力的現(xiàn)代化城市綜合交通體系，為實現(xiàn)安全、有序、通暢、方便、經(jīng)濟、高效和生態(tài)的綜合交通目標(biāo)創(chuàng)造有利條件。
為了有效地緩解持續(xù)增長的交通需求與有限的道路交通資源及其供給能力之間的矛盾，扭轉(zhuǎn)其在總量和結(jié)構(gòu)上雙重失衡的狀態(tài)，必須選擇調(diào)控交通需求、強化道路交通資源的優(yōu)化配置與有效利用、增加有效交通供給能力的途徑，采取交通源與交通流控制并重的調(diào)控模式和相應(yīng)的交通政策。具體地講，包括以下主要內(nèi)容：
1.調(diào)控交通需求
是指通過土地利用結(jié)構(gòu)和土地開發(fā)強度的合理化，使地區(qū)間發(fā)生與吸引的交通總量和交通流分布強度相對均衡，并將無效交通量和過度密集的交通集散量減少到最低限度；通過對有限道路通行能力的合理分配和相應(yīng)交通政策法規(guī)的實施，控制占用通行能力多而運輸效率低的交通方式的膨脹；在已形成的交通流高密度區(qū)，對某些交通出行實行交通管制等。
2.優(yōu)化資源配置
在有限的投資能力、市區(qū)土地資源和時間資源約束下，必須通過科學(xué)的交通規(guī)劃和交通決策，使有限的道路交通資源得到優(yōu)化配置，以便在總量和結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)的條件下，獲得盡可能多的有效供給能力；既有道路交通資源潛力的挖掘和新增設(shè)施的合理分配與利用，是繼資源優(yōu)化配置之后使全部道路交通資源得到有效利用的重要保證。
3.改變調(diào)控模式
傳統(tǒng)的城市交通調(diào)控模式，主要是對已發(fā)生的交通流實施法制化管理，著眼于人、車、路、時間四大要素之間的組織、協(xié)調(diào)和調(diào)度指揮。在當(dāng)前城市交通需求持續(xù)發(fā)展和交通供需矛盾日益尖銳的情況下，傳統(tǒng)的調(diào)控模式已不能適應(yīng)客觀需要。為此，從城市交通發(fā)展戰(zhàn)略的高度考慮，必須采取交通源（交通流發(fā)生與交通流吸引）與交通流（已發(fā)生的交通出行）控制并重的調(diào)控模式，而且，在某種意義上講，交通源控制比后者更重要，并應(yīng)施以優(yōu)先控制。
