小城鎮(zhèn)指的是一種正在從鄉(xiāng)村性的社會變成多種產(chǎn)業(yè)并存的向著現(xiàn)代化城市轉(zhuǎn)變中的過渡性社區(qū)( 1996, 費孝通) 。在客觀上它處于城鄉(xiāng)過渡的中介狀態(tài), 其定位在城市之未, 鄉(xiāng)村之首。同鄉(xiāng)村相比, 小城鎮(zhèn)是一種發(fā)展和進(jìn)化了的高級形態(tài), 是一種以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人口和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動為主體組成的社區(qū), 在地域、人口、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等方面既同鄉(xiāng)村保持密切聯(lián)系, 又有明顯區(qū)別。同城市相比, 小城鎮(zhèn)又具有更多的“ 鄉(xiāng)土氣息”, 其經(jīng)濟(jì)的集聚程度、結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化程度、集聚所導(dǎo)致的效應(yīng)均不如城市明顯。
本溪市現(xiàn)有建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)集鎮(zhèn)46 個,其中設(shè)鎮(zhèn)建制的縣城2 個,分別為小市鎮(zhèn)與桓仁鎮(zhèn),1998 年人口分別為6.9 萬人、6.4 萬人,在某種程度上這兩個縣城鎮(zhèn)更接近“ 小城市” 的標(biāo)準(zhǔn)( 雖然目前關(guān)于“ 小城市”的標(biāo)準(zhǔn)尚無定論) 。其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)44 個, 其中萬人以上大鎮(zhèn)為3 個。因此根據(jù)本溪實際情況,本文所指小城鎮(zhèn)的概念為建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn), 而不包括設(shè)鎮(zhèn)建制的縣城鎮(zhèn)。
一、發(fā)展小城鎮(zhèn)的意義
社會學(xué)家費孝通曾提出過“ 小城鎮(zhèn)大問題”的命題, 引發(fā)了理論界對小城鎮(zhèn)的關(guān)注; 在八十年代中共中央提出建設(shè)小城鎮(zhèn)是一個“ 大政策”, 有力地促進(jìn)了各地小城鎮(zhèn)的飛速發(fā)展; 黨的十五屆三中全會進(jìn)一步指出小城鎮(zhèn)“ 大戰(zhàn)略”, 再一次強(qiáng)調(diào)了小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的重要意義。小城鎮(zhèn)的發(fā)展已迎來了一個大好的機(jī)遇, 機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存, 能否抓住機(jī)遇,關(guān)鍵在于是否善于迎接挑戰(zhàn), 其中最重要的是要實現(xiàn)觀念的轉(zhuǎn)變, 充分認(rèn)識到發(fā)展小城鎮(zhèn)的重要意義。
* 發(fā)展小城鎮(zhèn)是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要途徑;
* 發(fā)展小城鎮(zhèn)是縮小城鄉(xiāng)差別,實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重大舉措;
* 發(fā)展小城鎮(zhèn)是實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路。
二、小城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展中的困惑
從我國城鎮(zhèn)發(fā)展的方針可以看出, 小城鎮(zhèn)的地位和作用十分突出,尤其是改革開放以來, 小城鎮(zhèn)更是得到了迅猛的發(fā)展。但在當(dāng)前小城鎮(zhèn)的規(guī)劃與建設(shè)中也存在許多問題, 面臨著不解的困惑, 如不及早解決, 必將影響小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。
1、小城鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的混亂性
我國《城市規(guī)劃法》第三條規(guī)定:“ 本法所稱城市, 是指國家按行政建制設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)�！� 也就是說建制鎮(zhèn)的規(guī)劃按《城市規(guī)劃法》執(zhí)行。而國家《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法》( 試行) 第二條規(guī)定:“ 本辦法適用于村莊、集鎮(zhèn), 縣城以外的建制鎮(zhèn)可以按照本辦法執(zhí)行”。這就產(chǎn)生了小城鎮(zhèn)規(guī)劃的雙重標(biāo)準(zhǔn), 要么完全照搬城市規(guī)劃的作法, 要么按照農(nóng)村居民點來規(guī)劃小城鎮(zhèn), 由此產(chǎn)生了“ 農(nóng)村不象農(nóng)村, 城市不象城市”的局面。
2、缺乏成熟的規(guī)劃理論與方法
從八十年代中共中央提出建設(shè)小城鎮(zhèn)是一個“ 大政策” 至今近20多年時間里, 小城鎮(zhèn)尚未形成獨立的體系。目前對小城鎮(zhèn)發(fā)展和規(guī)劃的理論研究極為薄弱, 大多停留在對小城鎮(zhèn)地位、前景、政策等方面的論述, 缺少把小城鎮(zhèn)作為同城市和鄉(xiāng)村并列的獨特社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象進(jìn)行理論建構(gòu)的探索。
3、小城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地偏高
從本溪市近幾年所編制的小城鎮(zhèn)規(guī)劃看, 人均建設(shè)用地指標(biāo)偏高, 無形當(dāng)中造成了土地資源的浪費。這一方面反映出本溪市小城鎮(zhèn)規(guī)模過小, 另一方面也表明規(guī)劃對小城鎮(zhèn)建設(shè)用地控制不力, 許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村居民點布局過于分散, 并且小城鎮(zhèn)土地使用方式還處于農(nóng)村粗放型向城市集約型過渡的中間狀態(tài), 使得小城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用率不高。
4、缺乏小城鎮(zhèn)發(fā)展的新型管理機(jī)制
小城鎮(zhèn)在政策制定、機(jī)制形成過程中由于受二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的影響, 產(chǎn)生了許多的不協(xié)調(diào)。此外在土地制度改革、戶籍制度改革、行政區(qū)劃調(diào)整等方面改革步伐落后于小城鎮(zhèn)發(fā)展, 在一定程度上阻礙了小城鎮(zhèn)健康協(xié)調(diào)的發(fā)展。
三、小城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展趨勢
2000 年6 月《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》中明確了發(fā)展小城鎮(zhèn)必須堅持的指導(dǎo)原則:“ 尊重規(guī)律, 循序漸進(jìn)”、“ 因地制宜, 科學(xué)規(guī)劃”、“ 深化改革, 創(chuàng)新機(jī)制”、“ 統(tǒng)籌兼顧, 協(xié)調(diào)發(fā)展”。而在黨的十六屆五中全會和“ 十一五”規(guī)劃中明確提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)。要建設(shè)好小城鎮(zhèn), 促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展, 首先必須規(guī)劃好小城鎮(zhèn)。因此小城鎮(zhèn)規(guī)劃必須擺脫模仿、抄襲大城市規(guī)劃的陰影, 創(chuàng)造與時俱進(jìn)的小城鎮(zhèn)規(guī)劃理論體系與方法是當(dāng)務(wù)之急。
1、加強(qiáng)小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的研究
作為同城市和鄉(xiāng)村并列的獨特社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的小城鎮(zhèn), 需要強(qiáng)化規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的制定。在這方面規(guī)劃界作了許多有益的探索。作為科技部、建設(shè)部的科技基礎(chǔ)性重點研究項目《小城鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)研究》已由中規(guī)院、中國建筑技術(shù)研究院等院校研究完成, 現(xiàn)已形成初步方案。相信在不久的將來小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制及建設(shè)將能做到有章可循。
2、建構(gòu)小城鎮(zhèn)規(guī)劃理論體系
面對發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn), 小城鎮(zhèn)必須建構(gòu)自己的規(guī)劃理論體系, 必須在小城鎮(zhèn)多元投資體制、小城鎮(zhèn)發(fā)展機(jī)制、條件、制度及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與小城鎮(zhèn)發(fā)展、剩余勞動力轉(zhuǎn)移與小城鎮(zhèn)發(fā)展、大中城市對小城鎮(zhèn)的輻射帶動等方面進(jìn)行深層次的專題研究, 只有這樣才有利于揭示規(guī)律, 才能夠形成小城鎮(zhèn)獨特的規(guī)劃理論體系, 切實促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展。
3、進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整, 實現(xiàn)區(qū)域重組, 促進(jìn)中心鎮(zhèn)發(fā)展壯大
撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)是當(dāng)前我國行政區(qū)劃調(diào)整的熱點, 它不僅能夠擴(kuò)大小城鎮(zhèn)規(guī)模, 增強(qiáng)小城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿? 而且還能精簡機(jī)構(gòu), 提高政府機(jī)構(gòu)工作效率。
目前我市40 余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口規(guī)模僅為0.3 萬人左右, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模過小已嚴(yán)重制約了各方面發(fā)展, 其直接后果是“ 小而全”重復(fù)建設(shè), 形不成真正的城市生活, 第三產(chǎn)業(yè)難以發(fā)育。因此必須調(diào)整行政區(qū)劃, 通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn), 撤點并村, 實現(xiàn)合理的區(qū)域空間調(diào)整, 實現(xiàn)資源優(yōu)化配置, 集中資金與力量扶持中心鎮(zhèn)發(fā)展, 培植新的生長點, 這在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級階段是重要的對策之一。
4、突出小城鎮(zhèn)特色
我們所指小城鎮(zhèn)特色, 包括三個層次含義: 首先是指小城鎮(zhèn)不同于城市, 它不是城市的簡單縮影, 而是要充分體現(xiàn)其地位及構(gòu)成特征; 其次小城鎮(zhèn)應(yīng)是本地區(qū)傳統(tǒng)文化、自然風(fēng)貌以及經(jīng)濟(jì)、社會等方面優(yōu)勢的體現(xiàn)。如江南水鄉(xiāng)小鎮(zhèn)充分體現(xiàn)出江南傳統(tǒng)文化與自然優(yōu)勢, 形成獨特的地區(qū)特色; 第三, 小城鎮(zhèn)應(yīng)具有區(qū)別于本地區(qū)其它小城鎮(zhèn)的特色, 這就應(yīng)充分研究其自身的職能特征以及在宏觀區(qū)域范圍內(nèi)所處的地位, 在繼承文脈基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新。
5、機(jī)制創(chuàng)新
首先是進(jìn)行戶籍制度改革。引導(dǎo)人口與生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)集聚, 鼓勵和引導(dǎo)更多農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)就業(yè)和居住。其次進(jìn)行土地制度改革。要在農(nóng)村實行第二次‘ 土改’, 將農(nóng)民實際上擁有的土地使用權(quán)變成合法的有保障的土地所有權(quán), 建立城鄉(xiāng)一體的房地產(chǎn)市場, 允許土地及其附著物可以合法的出售、出租、抵押、傳承和饋贈。這樣一方面農(nóng)民進(jìn)城從事其它產(chǎn)業(yè), 則可賣掉土地作為進(jìn)城資本, 從而使得農(nóng)民不論進(jìn)入哪一級城市都不再是城市的負(fù)擔(dān)而是城市的動力, 另一方面也有助于對農(nóng)民原宅基地、住房的處理, 而不會使農(nóng)民在城市擁有住房也不放棄農(nóng)村原宅基地, 便于土地盡快得到重新利用。
四、本溪市小城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展對策
為促進(jìn)本溪市小城鎮(zhèn)健康發(fā)展,應(yīng)著重做好以下幾方面工作:
1、積極穩(wěn)妥做好行政區(qū)劃調(diào)整工作, 加快撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)實施步伐
由于撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作歸民政部門管理, 在具體操作與實施中涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、社會、土地、規(guī)劃等多個方面, 容易使各部門政策目標(biāo)之間產(chǎn)生矛盾。從浙江、江蘇等撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作做得較好的省的經(jīng)驗來看, 他們是重點抓了縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃, 認(rèn)為縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會健康有序發(fā)展的客觀需要, 其規(guī)劃成果也成為了全省行政區(qū)劃調(diào)整的重要依據(jù)。
我們認(rèn)為, 由于規(guī)劃部門所具有的專業(yè)學(xué)科優(yōu)勢, 在經(jīng)濟(jì)社會和空間發(fā)展等方面通過科學(xué)規(guī)劃, 可使各類城鎮(zhèn)形成產(chǎn)業(yè)布局、空間格局、功能分工、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境資源保護(hù)等有機(jī)聯(lián)系的城鎮(zhèn)群體。因此當(dāng)務(wù)之急是由規(guī)劃部門盡快編制出縣、市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃, 并以此作為各縣、區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整的主要依據(jù)。
2、大力促進(jìn)中心鎮(zhèn)發(fā)展壯大
中心鎮(zhèn)是指在一定地域范圍內(nèi)能起到“ 中心”作用, 其發(fā)展?jié)摿糜谝话汔l(xiāng)鎮(zhèn)的建制鎮(zhèn)。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的角度看, 中心鎮(zhèn)一般為縣域范圍內(nèi)的次中心, 區(qū)位優(yōu)越, 交通發(fā)達(dá), 市政基礎(chǔ)設(shè)施較為完善。中心鎮(zhèn)在加快小城鎮(zhèn)建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面起到舉足輕重的作用。
確定出中心鎮(zhèn)后應(yīng)著手從經(jīng)濟(jì)、社會、城鎮(zhèn)建設(shè)、科技、環(huán)保等方面制定中心鎮(zhèn)發(fā)展目標(biāo), 并提出其空間發(fā)展構(gòu)想, 為中心鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)及發(fā)展方向提供依據(jù)。此外在政策措施方面可采取“ 限制發(fā)展條件, 保障生存條件,創(chuàng)造集聚條件”, 既對被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)在保障其生存條件前提下, 通過資金、土地等有關(guān)政策對其加以控制, 而在中心鎮(zhèn)發(fā)展方面通過土地制度改革( 如耕地貨幣化、土地入股) , 獲得城鎮(zhèn)戶口、就業(yè)、上學(xué)等戶籍制度改革及建立健全農(nóng)村社會保障體系等政策傾斜為中心鎮(zhèn)發(fā)展創(chuàng)造條件。
3、切實提高小城鎮(zhèn)規(guī)劃水平
首先要轉(zhuǎn)變觀念, 認(rèn)識到發(fā)展小城鎮(zhèn)的意義; 其次要掌握最新的小城鎮(zhèn)規(guī)劃動態(tài), 努力學(xué)習(xí)小城鎮(zhèn)規(guī)劃的新理論、新方法, 并在規(guī)劃中加強(qiáng)“ 區(qū)域觀念”、“ 整體觀念”、“ 可持續(xù)發(fā)展觀念”, 使規(guī)劃原則的“ 鋼性”與靈活的“ 彈性”相結(jié)合, 增強(qiáng)小城鎮(zhèn)規(guī)劃的可操作性和指導(dǎo)性; 第三, 亟需提高村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理人員素質(zhì)。
4、創(chuàng)造具有遼東山區(qū)特色的小城鎮(zhèn)
“ 特色將帶來發(fā)展, 特色就是生命力”。本溪市地處遼寧東部山區(qū),山、水是本溪市小城鎮(zhèn)景觀的兩大元素, 同時本溪市又是一個多民族地區(qū),滿、朝、回、蒙等民族占有相當(dāng)比重, 這種不同民族生產(chǎn)生活的發(fā)展差異, 不同民族的風(fēng)情習(xí)俗和景觀風(fēng)貌, 都給創(chuàng)造遼東山區(qū)特色小城鎮(zhèn)提供了素材。因此本溪市小城鎮(zhèn)的特色在于其多民族文化氣息、小巧近人的規(guī)模尺度和山環(huán)水繞的山區(qū)田園風(fēng)光, 要充分體現(xiàn)本地域特色與文化傳統(tǒng), 將山水自然的田園綠意巧妙地組織進(jìn)居住環(huán)境之中, 構(gòu)筑人與自然的和諧關(guān)系,在繼承文脈的基礎(chǔ)上不斷改造、創(chuàng)新、保護(hù)和利用。
